¿El acceso a Internet es un derecho humano, un servicio público, esencial, universal; todo eso junto, o nada de ello?
Tercera Parte
¿ Es Internet el eje del Servicio Universal?
Una parte de la doctrina y de la agenda parlamentaria que procura la extensión y masificación la conectividad a través del uso de Internet propone una alternativa que estiman eficiente y que, además, conlleva una menor transformación jurídica. El mecanismo elegido es el Servicio Universal; instrumento regulatorio clásico que procura asegurar el acceso de los habitantes de la Nación a los servicios esenciales de telecomunicaciones, sin importar sus circunstancias económicas, localización geográfica o limitaciones físicas.
En nuestro país, en los años 90, en tiempos de privatización y desregulación, este instituto fue originalmente concebido como el instrumento social dentro de un esquema que apostaba a la competencia como el mejor diseño institucional para satisfacer el derecho de los usuarios de los servicios de telecomunicaciones. En ese contexto, el Decreto 764/00 siguió esa lógica y confió que a través del Servicio Universal se atendieran las necesidades de aquellas personas que, por su condición económica o por su situación geográfica, quedarían afuera del mercado.
Dicho decreto estableció que las exigencias del Servicio Universal debían limitarse, inicialmente, al servicio básico telefónico. “Que, en nuestro país, el estado de desarrollo de las redes y servicios no hace aconsejable extender inicialmente el Servicio Universal a otros servicios que no sean el servicio básico telefónico, sin perjuicio de que se instrumenten mecanismos de revisión de los servicios que se encuentran comprendidos, cuando el desarrollo de la competencia y la evolución tecnológica tornen imperativo garantizar el acceso de la población a un conjunto mayor de servicios de telecomunicaciones”.
Luego, más específicamente el decreto advertía: “Que, respecto del alcance del concepto, cabe señalar que la experiencia internacional demuestra que la prestación del Servicio Universal ha comenzado a comprender servicios de mayor complejidad, abarcando en algunos casos servicios de acceso a Internet”.
Posteriormente, mediante el Decreto 558/08, se profundiza ese criterio evolutivo, considerando que la mejor política pública no era circunscribir la prestación del Servicio Universal a un determinado servicio, sino permitir que las necesidades comunicacionales puedan satisfacerse por un heterogéneo conjunto de servicios. Sin embargo, independientemente del avance que supuso esta nueva concepción, lo cierto es que la variedad de servicios posibles se limitaban al ámbito de las telecomunicaciones, no incluyendo, por ejemplo, a los servicios de comunicación audiovisual.
El Servicio Universal va a ser nuevamente modificado en 2010, cuando se sancionó el Plan Nacional de Telecomunicaciones Argentina Conectada, a través del Decreto 1552/10. Más allá de continuar con la expansión del alcance de ese servicio, un rasgo distintivo que trajo esta norma fue el profundo cambio en la filosofía del Servicio Universal. En efecto, en el marco del Decreto 764/00 el mismo era concebido como el instrumento de política social en un esquema de privatización y libre competencia. Ahora, el Servicio Universal era perfectamente compatible con un Estado activo y presente.
En efecto, el Plan Nacional de Telecomunicaciones Argentina Conectada representó la herramienta institucional más significativa de la intervención del gobierno federal en esta materia. En ese ámbito, se construyeron 30.000 kilómetros de fibra óptica, (25.800 de red troncal federal y 4.200 de redes provinciales), lo que permitió conectar a 1.461 localidades del país. En el año 2003, la red de fibra óptica solo llegaba a los centros urbanos, dejando a la mitad del territorio sin acceso a las modernas comunicaciones. Provincias como Jujuy, Salta, Formosa, Chaco, Santiago del Estero, San Juan, La Rioja, Catamarca, Neuquén, Santa Cruz y Chubut tenían entre el 70 y el 80 por ciento de sus pueblos fuera del sistema. A fines de 2014, la expansión de la Red de Fibra Óptica permitió a estas provincias cubrir más del 95% de sus localidades.
Esta nueva concepción del Servicio Universal se va a profundizar con la sanción de la Ley Argentina Digital, que lo concibe como el conjunto de servicios TIC que deben prestarse a todos los usuarios, garantizando su acceso bajo condiciones de calidad y a precios justos, con independencia de su situación económica y su localización geográfica. Se trata de un concepto dinámico, que no se ata a un servicio determinado, sino que se adopta un criterio amplio, en el cual las necesidades de comunicación puedan ser satisfechas de múltiples y diversas maneras.
Se mantiene el aporte de los prestadores de los servicios de TIC para la formación del Fondo Fiduciario del Servicio Universal, estableciéndose que los representantes públicos sean quienes decidan los programas a ser financiados por el Servicio Universal. Por otro lado, se determina que tales programas deben estar sujetos a revisiones periódicas, en función de las necesidades y requerimientos sociales, la demanda existente, la evolución tecnológica y las políticas públicas del Estado en materia de TIC.
Sin perjuicio de ello, una fuerte decisión política contenida en la Ley 27.078 consistió en modificar el esquema anterior de Servicio Universal, basado en un fideicomiso privado, en el cual los licenciatarios decidían los programas del servicio, pasando a un sistema de titularidad pública, en donde los fondos forman parte del patrimonio del Estado Nacional.
De todos modos, como fue señalado, el cambio filosófico más significativo que plantea la Ley 27.078 en torno al Servicio Universal es que el mismo no estaba concebido como el elemento social en un esquema de mercado y libre competencia, sino que dicho servicio se implementaba en un escenario de fuerte presencia estatal. En ese orden, el Servicio Universal coincide con un Estado activo y presente; lo cual constituyó todo una novedad en materia de política de telecomunicaciones.
Por otra parte, esta nueva intervención estatal no sólo respondía a una política pública del gobierno federal, sino que se correspondía con una nueva realidad en el ámbito del derecho público provincial. En efecto, en 2014 ya existían 10 empresas públicas provinciales de telecomunicaciones, pertenecientes a Formosa, Chaco, La Rioja, Misiones, Santiago del Estero, Catamarca, Neuquén, Río Negro, La Pampa y Tierra del Fuego.
En otro orden de ideas, cabe destacar que la convergencia impone la necesidad de modificar el enfoque tradicional, incluyendo una amplia variedad de servicios convergentes dentro de las posibles prestaciones del Servicio Universal. Ello es así, dado que la proliferación de novedosas modalidades comunicacionales, sumado a la reducción de costos de muchas tecnologías, permiten pensar en un esquema de Servicio Universal mucho más eficiente, flexible y personalizado. En la medida en que las necesidades de universalización son bastante heterogéneas, variando de región en región e incluso entre localidades, la convergencia, de hecho, presenta un amplio abanico de posibilidades para enfrentar la brecha digital (Wohlers. 2008)
En efecto, muchos países han comenzado redefinir sus agendas de Servicio Universal, pasando de los tradicionales servicios de voz hacia servicios basados en plataformas convergentes, con especial énfasis en el acceso a Internet. Desde esta perspectiva la noción de Servicio Universal no se amplía solamente a la incorporación de los nuevos servicios convergentes, sino que se extiende también a la inclusión de la alfabetización digital. Desde luego, de nada sirve concentrarse en las novedosas posibilidades comunicacionales que ofrece la convergencia si los destinatarios de los servicios no cuentan con la educación y los conocimientos necesarios para hacer uso de las TIC.
En verdad, se está pensando el Servicio Universal como parte de las políticas públicas, más que como un instrumento específico de la legislación en materia de telecomunicaciones. Barrantes (2009) establece una comparación entre las diferentes -y mayores- coberturas del Servicio Universal entre los países más desarrollados y aquellos con un menor índice de desarrollo, señalando la necesidad de expandir la cobertura como condición para el crecimiento y desarrollo económico.
En este sentido, debe recordarse que el objetivo del Servicio Universal es cerrar la brecha digital, atendiendo fundamentalmente a las necesidades de los usuarios más pobres y de aquellos que residen en las zonas más alejadas. En este orden, masificar el acceso a Internet puede convertirse en el eje de la inclusión digital.
De este modo, extender la conectividad mediante el uso masivo de Internet en el seno del Servicio Universal permitiría concretar el objetivo dispuesto en el artículo 75, inciso 19 de la Constitución Nacional, cuando dispone proveer al crecimiento armónico de la Nación promoviendo políticas diferenciadas que tiendan a equilibrar el desigual desarrollo relativo de provincias y regiones. Habría que implementar una suerte de acciones afirmativas comunicacionales, con base en la masificación de Internet, orientadas a favorecer a los sectores más postergados, para que la igualdad deje de ser un concepto formal y se plasme una igualdad verdaderamente sustantiva.
En este caso también existen proyectos de ley en donde Internet ocupa un rol central dentro de los objetivos del Servicio Universal.
