Nuevas herramientas para intentar resolver viejos problemas de la radiodifusión argentina
Ricardo Porto
Nota publicada en elDial.com 1–12–20
Nadie imaginó, el 17 de abril de 1984, que una norma provisoriamente razonable, se convertiría en el punto de partida de la anarquía de la radiodifusión argentina.
El problema de la irregularidad en los servicios de radio y televisión tiene más de 36 años. Ciertamente ha existido una evidente incapacidad por parte de los distintos gobiernos para resolver esta cuestión. En todo este tiempo de marchas y contramarchas se fue gestando una situación jurídica sumamente compleja y difícil de solucionar.
Para resolver estas y otras cuestiones el Ente Nacional de Comunicaciones ha dictado en los últimos días un conjunto de medidas. En primer lugar, a través de la Resolución 1194/20 se dictó el Reglamento para el procedimiento voluntario para la resolución alternativa de controversias entre prestadores de servicios de comunicación audiovisual y/o servicios de radiodifusión por suscripción por vínculo físico o radioeléctrico. Por otro lado, mediante la Resolución 1235/20 se aprobó el Protocolo para la intervención del ENACOM en casos de interferencias perjudiciales sobre servicios esenciales. Finalmente, a través de la Resolución 1242/20, se aprobó el Convenio de Cooperación entre la Empresa Argentina de Navegación Aérea y el ENACOM.
Con estas tres medidas, y otras más, se busca resolver antiguos y complejos problemas de la radiodifusión argentina.
Un poco de historia
A través del Decreto 1151/84 se suspendieron los concursos para la adjudicación de licencias para operar estaciones de radio y televisión. Una de las razones de tal suspensión fue lo dispuesto por la Ley 22.285, que impedía a los medios gráficos explotar estaciones de radiodifusión. Por ello, se consideró inconveniente la realización de concursos existiendo tal veda, señalándose que los mismos deberían ser sustanciados en el marco de una nueva legislación.
Más allá de lo opinable que resulta esta determinación, lo cierto es que dicha medida, que se prolongó en el tiempo, condujo a una paralización del sector, materializada en la falta de entregas de nuevas licencias y la consecuente aparición de medios irregulares.
Así las cosas, a mediados de 1989 existía un millar de radios FM, que se fueron instalando sin autorización legal, dado que la veda consagrada en el Decreto 1151/84 había impedido a todos aquellos que quisieran instalar un medio, lo hicieran conforme a las pautas legales. Del mismo modo, fueron apareciendo también radios AM y canales de TV, aunque en un número mucho menor; ya que es más costoso emplazar este tipo de medios, que instalar radios FM.
Si se aplicaba la Ley de Radiodifusión 22.285, estas emisoras debían ser decomisadas, dado que esa era la sanción prevista en el artículo 28 de la mencionada norma.
Frente a esta realidad, un buen número de radiodifusores, principalmente de FM, y en menor medida de radios AM y de canales de TV, presentaron acciones judiciales, reclamando su derecho a operar un medio de comunicación; argumentando que no eran ellos los que habían elegido la clandestinidad, sino que el propio Estado Nacional había cerrado las puertas de la legalidad. Muchos tribunales dieron respuesta favorable a este tipo de peticiones. Asimismo, diversas provincias y municipios ampararon el funcionamiento de estos medios.
La respuesta favorable proporcionada por los gobiernos locales y buena parte del poder judicial se basaba, no solo en la omisión del Estado Nacional para convocar concursos, sino también en que estas emisoras cumplían una importante función social y comunicacional, a la par que generaban fuentes de trabajo en el sector.
Sin perjuicio de ello, quienes se oponían a este tipo de reconocimientos eran los radiodifusores que contaban con licencia, ya que las emisoras irregulares no solo ocupaban anárquicamente el espectro radioeléctrico, sino que no pagaban los diversos tributos y aportes que debían abonar los radiodifusores legales, que sostenían que enfrentaban una competencia desleal.
Los 90 y el primer intento de regularización
Teniendo presente esta circunstancia, bajo el gobierno de Menem se dicta la Ley 23.696, que en su art. 65 sentó las bases para la regulación de las emisoras que no contaban con licencia. Allí se dispuso: “Facúltese al Poder Ejecutivo Nacional a adoptar las medidas necesarias, hasta el dictado de una nueva ley de radiodifusión para regular el funcionamiento de aquellos medios que no se encuentren encuadrados en las disposiciones vigentes hasta el momento de la sanción de esta ley de emergencia”.
Como consecuencia de ello se impulsaron diferentes procesos de normalización de emisoras FM, que fueron instrumentados por una amplia cantidad de normas. (Decretos 1357/89, 1144/96, 1260/96, 310/98, 2/99 y diversas Resoluciones dictadas por el COMFER 341/93, 16/99, 76/99, etc). Todos ellos referidos exclusivamente a las radios FM.
El Decreto 1357/89 es de fundamental importancia. El mismo creó un registro en el cual debían inscribirse las emisoras de FM que operaban antes del 17 de agosto de 1989 (fecha de sanción de la Ley 23.696) y se les otorgó a las radios un Permiso Precario y Provisorio, popularmente conocido como PPP. Se concedieron, aproximadamente, unos 1400 permisos. La regularización no contempló a las radios AM ni a los canales de TV que operaban sin licencia.
Más adelante, mediante el Decreto 1144/96 se abrió un nuevo proceso de inscripción, que fue implementado, en una primera instancia, por la Secretaría de Comunicaciones, que dictó la Resolución 142/96, que reglamentaba la forma de presentación de las emisoras.
Luego, se dictó el Decreto 310/98, por el cual se fijaron reglas para la adjudicación de licencias para operar estaciones de radio FM, determinándose que se realizarían concursos públicos para las estaciones de las categorías altas: A, B, C y D; y adjudicaciones directas, para las estaciones pequeñas, correspondientes a las categorías E, F y G.
Bajo el amparo de este marco jurídico, el COMFER puso en marcha el Proceso de Normalización de Estaciones de Radiodifusión Sonora por Modulación de Frecuencia. Al mismo se pudieron presentar quienes tenían PPP, quienes operaban en virtud de alguna medida judicial que amparaba su funcionamiento y todos aquellos interesados en instalar una FM.
En dicho proceso, llevado adelante en 1999, sobre el final del gobierno de Menem, se presentaron, en total, unos 200 oferentes para concursos (radios de alta categoría) y, aproximadamente, 2200 para el sistema de adjudicación directa (radios de baja categoría). Fueron adjudicadas en total 438 licencias en todo el país.
Se anula todo
El recambio gubernamental fue negativo para este aspecto de la radiodifusión. El gobierno de Fernando De la Rua ordenó una revisión de lo actuado, suspendiendo por 180 días las resoluciones dictadas por el COMFER por las cuales se habían adjudicado licencias para las radios FM. Si bien, posteriormente, se ratificaron algunas pocas adjudicaciones, la mayor parte de las licencias fueron revocadas. La medida generó fuertes críticas y desalentó a quienes habían apostado por sumarse a la legalidad. Puede decirse que a partir de esta medida se puso en tela de juicio la capacidad del Estado para resolver definitivamente el tema de la clandestinidad en la radiodifusión.
Buena parte de las revocatorias correspondieron a adjudicaciones directas de licencias para FM de baja categoría, otorgadas en las ciudades en donde hubo más oferentes que frecuencias disponibles, como, por caso, las ciudades de Bs.As, Córdoba, Rosario. Mar del Plata, Mendoza, Tucumán, entre otras. Las llamadas “zonas conflictivas”.
Una vez que fueron normalizadas parcialmente las zonas rurales de diferentes provincias se habilitaron Registros de Preinscripción Obligatoria a fin de determinar la potencial demanda de solicitantes de licencias para la instalación emisoras FM. Esto tuvo lugar en las provincias de Mendoza, Tierra del Fuego, Santa Cruz, La Pampa, Santiago del Estero, Salta, Jujuy, San Juan, entre otras.
Posteriormente, mediante el dictado del Decreto 883/2001 se intentó, sin mayor éxito, dar un nuevo impulso a la entrega de licencias para quienes se habían presentado al proceso de normalización radial. Por caso, se modificó el Decreto 310/98, con la finalidad de facilitar la normalización del espectro radioeléctrico para el funcionamiento de las radios FM. No obstante ello, estas nuevas reglas no tuvieron aplicación concreta.
Luego el COMFER, en octubre de 2001, poco antes de la caída del gobierno de la Alianza, dispuso el llamado a Concurso para la adjudicación de licencias de estaciones pertenecientes a las categorías A, B, C y D. Debido a problemas políticos, económicos y sociales, se registró una bajísima participación.
Cabe destacar que, por entonces, todos los procesos de normalización estuvieron limitados a las radios FM. Por el contrario, las estaciones de radio AM o canales de TV que operaban sin licencia, hasta entonces no contaron con medidas orientadas a su regularización.
Hasta el dictado de la Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual, en 2009, el escenario de la radiodifusión era totalmente caótico. Existían emisoras legales con licencia, otras con Permisos Precarios y Provisorios y muchísimas estaciones sin ningún tipo de autorización, pero que se habían inscripto en algún proceso de regularización. Así también, otra gran cantidad de emisoras funcionaban con autorizaciones judiciales, que obedecían a disimiles causas. Muchas de ellas habían obtenido licencias, que luego el gobierno de De la Rua se las había revocado. Finalmente, existían miles de emisoras totalmente irregulares. Los radiodifusores sin autorización superaban holgadamente a las emisoras con licencia.
La Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual y las emisoras sin licencia
La LSCA contiene diversos artículos referidos a la presente temática1. En los mismos se crea un régimen especial para emisoras de baja potencia, a la vez que se procura regularizar la situación de los medios sin licencia. Por lo demás, hay que destacar que esa ley reserva el 33% del espectro para medios sin fines de lucro, con lo cual se robustece la posición de las radios y canales de TV comunitarios.
El espíritu de la LSCA fue tratar de regularizar la situación de los medios que no contaban con licencia para operar. En este marco, la AFSCA dictó diferentes medidas orientadas a que estas emisoras se inscribiesen en un registro o padrón. Lo novedoso fue que no se limitó a las radios FM, sino que se incluyeron las radios AM y los canales de TV.
El criterio de la AFSCA fue permitir que las viejas radios y canales que operaban sin licencia continuaran funcionando, y, paralelamente, permitió la entrada de nuevos medios. En ese contexto, se anotaron en los registros centenares de nuevos radiodifusores, con lo cual el escenario de la radiodifusión se convirtió en algo prácticamente ilimitado y con reglas de juego poco claras.
Por entonces, la AFSCA trató de regularizar la situación de las emisoras irregulares. En ese orden, se realizaron concursos y adjudicaciones directas, en diferentes provincias, fundamentalmente en zonas rurales en las cuales existía espectro disponible para autorizar el funcionamiento de las emisoras.
No obstante ello, no se avanzó demasiado en regularizar las famosas 16 zonas de conflicto. Es decir aquellas grandes ciudades en donde la demanda de espectro superaba la capacidad del mismo. Básicamente, allí donde había más radios que lugares en el dial.
Paralelamente, la AFSCA disponía empadronamientos y abría registros para que se inscribiesen medios sin licencia. Si bien siempre se aclaraba que tales inscripciones no generaban derechos ni implicaban permisos o licencias; lo cierto es que las presentaciones creaban ciertas situaciones de cuasi legalidad, que los tribunales solían reconocer ante las peticiones de esos medios.
Por otro lado, la AFSCA autorizó a funcionar, a través de adjudicaciones directas, a una veintena de canales de TV de baja potencia. Esto generó algunas críticas, afirmándose que se habían otorgado permisos sin concurso público. La AFSCA advirtió que no eran licencias, sino reconocimientos provisorios a canales de TV que operaban desde hacía mucho tiempo.
En otro orden, la AFSCA se demoró en la realización de los Planes Técnicos, con lo cual no se contaba con una base técnica para ordenar el sistema de radiodifusión. Paralelamente a ello, no se daba plena difusión a los registros y padrones en donde se inscribían los medios interesados en contar con licencias.
Si bien por entonces se realizaron algunos decomisos y clausuras de medios que operaban sin licencia; en general se trató de emisoras que interferían aeropuertos o a otras estaciones legales.
El ENACOM adopta una postura agresiva
El ENACOM, organismo creado por el DNU 267/15, dictado por el Presidente Mauricio Macri, que reemplazó a la AFSCA y AFTIC, adoptó una postura mucho más agresiva en relación con los medios que operaban sin licencia. En primer lugar, mediante la Resoluciòn 9435/16 se aprobó el Protocolo para resolver Interferencias a Aeropuertos. Mediante esta norma se establecieron procedimientos sumarísimos para detectar la ilegalidad de las emisoras, disponer el cese de las emisiones, el decomiso de los equipos y la denuncia penal por el delito previsto en el art. 190 del Código Penal Delitos contra la Seguridad Pública.
En el marco de dicho procedimiento se cerraron emisoras y se denunciaron penalmente a sus responsables en las ciudades de La Matanza, Merlo, Formosa, J.C.Paz, Moreno, entre otras. En algunos casos no se habían detectado interferencias a aeropuertos o las mismas habían cesado.
Posteriormente, mediante la Resolución 2064/17 delegó en la Dirección Nacional de Control y Fiscalización la facultad de imponer sanciones a aquellos medios que no cumplan con la legislación vigente y disponer la clausura, secuestro y comiso de las emisoras no autorizadas o en infracción, con el concurso del poder judicial y la fuerza pública. En ese contexto, el ENACOM realizó varios operativos en donde cerró emisoras en diferentes provincias argentinas.
La norma, que no se limitaba exclusivamente a los casos en los cuales se podía afectar el funcionamiento de la aeronavegación, revelaba la determinación del gobierno de agilizar los procedimientos que llevaban a la clausura de las emisoras. Puede objetarse que semejante medida, como lo es cerrar un medio de comunicación, no puede quedar en manos de un funcionario de menor jerarquía. Por el contrario, la decisión de decomisar un medio, al afectar la libertad de expresión, el derecho a la información y la creación de fuentes de trabajo, entre otros derechos, debe estar rodeada de las más amplias garantías jurídicas.
Finalmente, bajo la administración del anterior gobierno, el ENACOM impulsó diversas medidas que, con mayor o menor éxito, estuvieron orientadas a la normalización de emisoras y adjudicaciones de frecuencias.
Nuevas herramientas
En las últimas semanas, el ENACOM dictó un conjunto de medidas orientadas a resolver los problemas de la utilización anárquica del espectro y otro tipo de controversias.
En primer lugar, a través de la Resolución 1194/20 se dictó el Reglamento para el procedimiento voluntario para la resolución alternativa de controversias entre prestadores de servicios de comunicación audiovisual y/o servicios de radiodifusión por suscripción por vínculo físico o radioeléctrico.
En dicha norma se toma nota de la enorme cantidad de denuncias existentes entre diferentes tipos de prestadores sin resolver, advirtiendo que muchas de ellas pueden solucionarse sin afectar normas de orden público.
Por ejemplo, si se trata de interferencias, el proceso voluntario no se aplica si una de las partes es una emisora pública perteneciente a los servicios de Radio y Televisión Argentina RTA. Tampoco tiene lugar en el caso que las interferencias afecten servicios esenciales, tales como los servicios de radionavegación aeronáutica o el servicio móvil aeronáutico, que puedan dificultar el funcionamiento de aeropuertos y aeródromos, y también si involucran servicios de emergencia y otros servicios radioeléctricos que ponen en riesgo la seguridad de las personas.
Del mismo modo, el proceso voluntario no es aplicable cuando involucra a servicios de radiodifusión cuyas licencias o autorizaciones se hubieren otorgado como resultado de procesos de coordinación internacional. Asimismo, tampoco tiene lugar si la materia de controversia se refiera al Título III Capitulo V de la Ley 26.522, referido a los contenidos de la programación.
En verdad, el procedimiento voluntario para la resolución alternativa de controversias entre prestadores de servicios de comunicación audiovisual y/o servicios de radiodifusión por suscripción por vínculo físico o radioeléctrico no se refiere solo a los problemas ocasionados por las interferencias. Por caso, es aplicable también a los conflictos que tienen lugar por el uso compartido de infraestructura entre prestadores, controversias relativas a ciertos aspectos de la programación, entre tantos otros temas que se suscitan entre diferentes tipos de licenciatarios de servicios de comunicación audiovisual.
El proceso, que puede ser iniciado de oficio o a pedido de parte, contempla la existencia de dos audiencias presenciales o virtuales, procurando celeridad y consenso para la resolución de conflictos. En caso de lograrse un acuerdo se labra un acta que así lo certifica. En el supuesto que la resolución de la controversia suponga la modificación de parámetros técnicos, la norma exige el dictado de una resolución o un decreto, según corresponda en cada caso.
Por otro lado, mediante la Resolución 1235/20 se aprobó el Protocolo para la intervención del ENACOM en casos de interferencias perjudiciales sobre servicios esenciales. La norma supone una revisión y actualización de la Resolución 9435/16, por la cual se aprobó el Protocolo para resolver Interferencias a Aeropuertos.
La reciente medida procura agilizar los mecanismos administrativos para evitar las interferencias que suponen riesgos para los servicios de radionavegación aeronáutica y el servicio móvil aeronáutico, afectando el normal funcionamiento de aeropuertos y aeródromo, los servicios de emergencia y otros servicios radioeléctricos, cuya alteración ponen en riesgo la seguridad de las personas
La resolución describe un funcionamiento administrativo ágil para lograr el cese de las interferencias, e incluso habilita evaluar la pertinencia de iniciar una acción penal contra los infractores.
Finalmente, a través de la Resolución 1242/20, se aprobó el Convenio de Cooperación entre la Empresa Argentina de Navegación Aérea y el ENACOM que podría contribuir a mejorar la seguridad aérea, toda vez que dicha empresa es la proveedora de los servicios de navegación aérea del país, y tiene la responsabilidad de gestionar los movimientos de las aeronaves dentro del espacio aéreo argentino.
A modo de conclusión
La irregularidad jurídica en la radiodifusión, como se señaló, es un problema que tiene más de 36 años. En todo este tiempo se fue conformando un escenario legal sumamente complejo, de difícil solución. Todo ello llevó a que las emisoras sin autorización superen holgadamente a las legales. En verdad, el tema es particularmente complejo, ya que, como fue indicado, existen emisoras legales con licencia, otras con Permisos Precarios y Provisorios y muchísimas estaciones que se inscribieron en alguno de los tantos procesos de regularización, padrones, registros, etc que dispusieron diferentes administraciones. Así también, otra gran cantidad de emisoras funcionan con autorizaciones judiciales, que obedecen a disímiles causas. Finalmente, están al aire miles de emisoras totalmente irregulares.
Por cierto, no hay números y cifras precisas, no solo por la naturaleza específica del tema, sino también por el hecho que los diferentes organismos a lo largo del tiempo no dieron debida publicidad a los registros de emisoras. Sin embargo, puede señalarse que la mayor irregularidad tiene lugar con las radios FM, en donde las emisoras sin licencia prácticamente duplican a las legales. Asimismo, los canales de TV abierta no autorizados también superan a los legalmente habilitados. En el terreno de las AM la situación de ilegalidad es algo menor, en términos relativos. Finalmente, debe decirse que existe una baja cantidad de emisoras de cable sin licencia. En este rubro la irregularidad es baja.
Sin dudas, ha existido una evidente incapacidad por parte de los distintos gobiernos para resolver esta cuestión. Desde luego, no todos tuvieron similar responsabilidad. Lo cierto es que las marchas y contramarchas del Estado Nacional lo convierten en el principal responsable de la irregularidad en la radiodifusión. Sería deseable que estas nuevas herramientas adoptadas por el ENACOM ayuden a resolver estos viejos y complejos problemas que enfrenta la radiodifusión argentina.
